Interkommunale selskap en styrke for demokratiet, eller en løs kanon for regional planlegging?

Abstract

Summary Intermunicipal cooperations and Network-organizations are structures that have grown from an increasing fragmentation of the public sector, which has resulted in extensive regionalization processes with a rising demand for efficiency, innovation and regional competitiveness. The result is that tasks and responsibilities that have traditionally been perceived as governmental and thus subjected to direct democratic control,are now being managed in structures that are placed on the outside of representative democracy. As a result from this development can be seen as an established governance structure, beyond governmental control. This thesis main goal is to elucidate how legitimacy is created and developed, arranged like Stake describes it, as an instrumental case-study looking at, Forus Næringspark and the impact the companys basis of legitimacy has on its ability to influence the development of this region. The issue is questioning my own experiences and assumptions regarding how intermunicipal cooperations affects the environment without being subject to direct democratic government, together with awareness of the importance of democratic grounding for the legitimacy in such organizations. The study is based on document studies, and nine semi-structured interviews with key actors in the company's institutional environment. To understand how legitimacy is created, how different mechanisms and actions create different forms of legitimacy in organizations and institutions, this thesis employs a theoretical framework based on institutional theory, within the light of an epistemological standpoint that is close to Friedmann's "social practice epistemology". This assumes a way of thinking that all created knowledge through continuous evaluation and revision through open discourse contributes to form new meaning and new knowledge. The analysis and discussion of the findings in the data related to five research questions, done in the setting of the theoretical framework, to find out how different patterns of behavior, beliefs and forces that exist in the company's institutional environment affect the company's basis of legitimacy. The study confirms findings from relevant research on network organizations, which concludes that such structures often lacks democratic grounding. My findings also verifies that the company's owners seem to focus its ownership through traditional management and control regimes, rather than through communicative rationality followed by capacity-building interaction. This is a challenge for the company which then seems to have an imbalance in their basis of legitimacy, where the output-legitimacy as a result of very good results and production targets are high, while the input-legitimacy arising from democratic ownership, transparency and interaction seems to be impaired. It appears that this, along with several other factors affect its regional impact capability, because they are placed "outside" from the open and democratic planning processes, which leads to more action in a confined space outside the democratic authority. This can cause the company`s input-legitimacy to be further weaken, but it can also have negative consequences for the institutional environment that can be understood as "the regional force" and cause the "regional sustainability" in the Stavanger-region to be reduced.

Sammendrag Interkommunale selskap er konstruksjoner som har grodd fram som følge av en stadig sterkere fragmentering av offentlig sektor, som har ført omfattende regionaliseringsprosesser med et stadig økende krav til effektivitet, innovasjon og behov for regional konkurransekraft. Resultatet er at oppgaver og ansvar som tradisjonelt har blitt oppfattet som offentlige og dermed underlagt direkte demokratisk styring, nå blir forvaltet i konstruksjoner som er lagt på utsiden av det representative demokratiet, styringen blir dermed mer indirekte. Oppgaven har som hovedmål å belyse hvordan legitimitet skapes og utvikles i et valgt kasus, Forus Næringspark, og hvilken betydning dette har for selskapets mulighet til å påvirke regionens utvikling. Bakgrunnen for problemstillingen omhandler egne erfaringer og forforståelser knyttet til hvordan nettverksorganisasjoner og interkommunale samarbeid påvirker omgivelsene uten å være underlagt direkte demokratisk styring, sammen med kunnskap om hvilken betydning demokratisk forankring har for slike organisasjoners legitimitet. Studien bygger på dokumentstudier, og ni semistrukturerte intervjuer med sentrale aktører i selskapets institusjonelle omgivelser. For å forstå hvordan legitimitet skapes, hvordan ulike mekanismer og handlinger skaper ulike former for legitimitet i organisasjoner og institusjoner har jeg benyttet et teoretisk rammeverk med utgangspunkt i institusjonell teori, og med et epistemologisk ståsted som ligger tett opp til Friedmanns ”sosial-praksis epistemologi”. Dette innebærer en tankegang som handler om at kontinuerlig evaluering og revidering gjennom åpne diskurser bidrar til ny meningsdanning og ny kunnskap. Med det teoretiske rammeverket som bakteppe er det foretatt analyse og drøfting av funn i datamaterialet knyttet til fem forskningsspørsmål, for å finne fram til hvordan ulike handlingsmønster, oppfatninger og drivkrefter som finnes i selskapets institusjonelle omgivelser påvirker selskapets legitimitetsbase. Studien bekrefter funn fra relevant forskning på interkommunale samarbeid og nettverksorganisasjoner, der det konkluderes med at slike konstruksjoner ofte ikke har en god nok demokratisk forankring. På samme måte viser også mine funn at selskapets eiere ser ut til å fokusere sitt eierskap gjennom tradisjonelle styrings og kontrollregimer, snarer enn gjennom kontinuerlig forankring og kapasitetsbyggende samhandling. Dette er en utfordring for selskapet som da ser ut til å få en ubalanse i sin legitimitetsbase, der outputlegitimiteten som følge svært gode resultat og produksjonsmål er sterk, mens inputlegitimitet som oppstår gjennom demokratisk forankring, åpenhet og samhandling ser ut til å være svekket. Det ser ut til at dette, sammen med flere andre forhold påvirker selskapets regionale påvirkningsevne, på en slik måte at de er plassert på ”utsiden” av de åpne og demokratiske planprosessene, noe som fører til mer handling i lukkede rom, utenfor demokratiske organer. Dette kan føre til at input-legitimiteten svekkes ytterligere for selskapet, men det kan også ha negative konsekvenser for de institusjonelle omgivelsene som kan forstås som ”den regionale stammen”, og føre til at den ”regionale slagkraften” i Stavanger-regionen reduseres.