Boligsosialt utviklingsprogram. Delrapport 2010

Abstract

For å oppnå en mer helhetlig oppfølging av kommunenes boligsosiale arbeid, har Husbanken Region Øst iverksatt Boligsosialt utviklingsprogram for kommunene. Programmet vil gå over en åtteårs periode (2009‐2017) med i alt 16 kommuner. Programsatsningen startet opp våren 2009. Møreforsking Volda skal på oppdrag for Husbanken Region Øst evaluere Boligsosialt utviklingsprogram i perioden 2009‐2012. Følgeevalueringen av programmet vil være prosessorientert, og har ikke som mål å være en effektmåling. Møreforsking sin oppgave vil begrense seg til å følgeevaluere de fire kommunene som er tatt opp i den første puljen i programmet og Moss kommune i pulje to. Målet med følgeevalueringen er å videreføre erfaringer fra kommunenes arbeid og erfaringer ved bruk av program som metode og virkemiddel i Husbankens boligsosiale arbeid. Denne rapporten er en av to delrapporteringer og har fokus på; a) Hvordan kommunene har arbeidet med lokal organisering og forankring i prosessen fram mot Handlingsplan for Boligsosialt utviklingsprogram, og b) I hvilken grad Husbankens programtilnærming i form av Boligsosialt utviklingsprogram er en formålstjenelig metode for å bedre det boligsosiale arbeidet i kommunene i programmets to første faser. Organisering Det boligsosiale arbeidet er gjennomført i svært forskjellige lokale kontekster, men kommunene har likevel en del felles utfordringer. Tilgang på boliger, en variert boligmasse og fragmentert kommunal organisering er eksempler. Alle kommunene har administrativ ledelse representert i styringsgruppen. Det er imidlertid noe forskjell i hvilken grad kommunenes styringsgrupper består av representanter fra kommunens administrative toppledelse (rådmannens stab, kommunalsjefer) og/eller ledere av kommunens virksomheter og tjenesteområder (sektorledere, fagenhetsledere, tjenesteledere), og grad av representasjon fra disse styringsnivåene. Lørenskog, Lillehammer og Bærum kommune har valgt organisasjonsmodeller der arbeidsgrupper/delprosjekter defineres inn under en fast prosjektgruppe. Den faglige sammensetningen i prosjektgruppene til disse kommunene er likevel relativt forskjellig, og gir kommunene svært ulik kompetansesammensetning og ulike faglige tyngdepunkt. Hamar kommune har etter hvert utviklet en mer fleksibel programorganisering og en organiseringsmodell hvor det gjøres et klart skille mellom kommunens programorganisering, og hvordan det arbeides boligsosialt i kommunen gjennom prosjekter. Programleder er i to av kommunene organisert inn i strategiske enheter, mens de to andre kommunene har valgt å legge programleder til en fagenhet. Forankring Felles for kommunene er at de i stor grad har valgt en sterk organisatorisk forankring blant kommunens administrative toppledelse. I tillegg til at kommunene har valgt en sterk representasjon av den administrative toppledelsen i styringsgruppen, så har tre av fire kommuner også valgt å inkludere rådmannen som øverste administrative beslutningsmyndighet i styringsgruppen. 7 Ingen av kommunene har politisk deltakelse i programorganiseringen. I hvilken grad prosessen i programmet har bidratt til politisk forankring er også noe uklart. Det tegner seg et bilde av at det er tettere samarbeid mellom politiske fagutvalg og styrings‐ og prosjektgruppen i noen kommuner enn i andre. Det har i mer eller mindre grad i kommunene vært politisk deltakelse på interne møter og møter med Husbanken, og ved presentasjon og dialog omkring foranalysene. Aktører utenfor kommuneorganisasjonen har i liten grad vært involvert i arbeidet med programmet utover å være informanter i foranalysene i kommunene. Den eksterne forankringen av programarbeidet kan dermed sies å være noe svak. Husbankens arbeid Kommunene har relativt sammenfallende forventninger til hva Boligsosialt utviklingsprogram skal bringe med seg. Forventningene til kommunene kan knyttes til ulike nivåer som programmet tenkes å gi effekter for: 1) De vanskeligstilte på boligmarkedet, 2) Kommunens boligsosiale arbeid og 3) Statlig politikkutforming. Kommunene uttrykker i stor grad tilfredshet med Husbankens arbeid og det å arbeide med program. Betydningen av Husbankens deltakelse, programorganiseringen i kommunen og nettverket med de andre kommunene i programmet er elementer de fleste informantene framhever. Det går også tydelig fram av arbeidet i kommunene at foranalysene har hatt stor betydning. De har bidratt til at både politikere og administrasjon har fått en oversikt over det boligsosiale feltet i sin kommune og har gitt legitimitet til arbeidet. Arbeidet med foranalysene har imidlertid også vært en ressurskrevende del av programmet. Svært mange uttrykker at rammemodellens program‐ og planfase har vært for knapp, og at det har vært utfordrende å innpasse handlingsplanen tidsmessig med kommunenes rullering av planer og pågående handlingsprogrammer. Det er likevel stor enighet om at en rammeplan som ”driver” arbeidet framover er viktig for framdriften i programmet. Det har vært viktig for Husbanken at det gjøres et klart metodisk skille mellom hvordan en arbeider med program til forskjell fra prosjekt. Dette har skapt forvirring og usikkerhet i kommunene. Det har også vært usikkerhet knyttet til flere forhold i programmet som: a) betegnelsen prosjektgruppe når denne gruppen er en del av programorganiseringen, b) betegnelsene programleder eller prosjektleder, c) valget av betegnelsen prosjekteier for det lokale eierskapet for programmet i kommunene, d) skillet mellom Boligsosialt utviklingsprogram som program, handlingsplan for Boligsosialt utviklingsprogram og boligsosial handlingsplan, og e) handlingsplanen til Boligsosialt utviklingsprogram som en plan for programmet eller en plan for det boligsosiale arbeidet? Felles for kommunene er liten eller ingen erfaring med det å arbeide med program. Program som metode oppleves å være et utgangspunkt for langsiktig og systematisk utviklingsarbeid, men utover dette er det stor usikkerhet i kommunene omkring hva som metodisk skiller et program fra et prosjekt. Denne usikkerheten og begrepsforvirringen har gitt til dels store negative konsekvenser for kommunene.

To improve the Norwegian State Housing Bank’s (NSHB) interaction with local governments, the Housing Bank’s Regional Office East initiated a Social housing development program aiming to reach 16 local governments over the period 2009‐2017. This report is one of two preliminary reports from a process oriented evaluation of the program. Møreforsking has followed the start of the program and the work so far within the first four communes. The report focuses on organization and mobilisation in the local governments in addition to overall experiences from the program. Experiences within the communes • The Social housing development program is implemented in different local contexts, but some of the challenges in the communes are similar. Examples of this are providing enough housing and fragmented administrative organization in this policy area. • All communes have chosen to organize the program in a project group and a steering group. However the program coordinator is connected to strategic units of the organization in only two of the communes, and the orientation of the program coordinator’s work differs. These differences can ultimately also influence the output and outcome of the program. • All communes include top management in their steering groups and thus there is a good chance of administrative support for the program. • No politicians are included in the program organization and we are not convinced that the political support for the program is strong enough to implement expensive initiatives in the future, even though participation in the program has been decided by the politicians. • Stakeholders outside the local government have hardly participated in the program so far. We believe there is unexploited potential in this relation in the implementation phase. About the program • The informants in the communes expect the program to have effects both on the commune’s social housing policies, for people in need of help connected to housing, as well as on national policies in this field. • Overall, the communes are satisfied with NSHB’s work in the program. They emphasize that the participation of the NSHB in the program and learning from other communes are useful. • It has been important for the NSHB to point out a methodological difference between the program and the project as working methods. This has created some confusion and uncertainty in the communes, and has partially delayed the work. There are also other sources of confusion in the start up phase. Challenges • Important challenges regarding the continuation of the program are: 1. How to secure support from, and cooperation with external actors 2. Stronger mobilization and support among local politicians. 3. How to solve the organizational challenges in the communes 4. Continued adjustment of the program to local contexts. 5. Learning connected to implementation.